调研报告：发挥人大优势防范化解县域政府债务风险

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近年来，“防控金融风险”成为县域经济发展的关键

词，位列“三大攻坚战”首位。防范化解金融风险是一场

输不起的战斗已成为县级政府和人民群众的共识，如何打

好这一战役，防控县域政府性债务风险是关键。

一、对县域政府性债务的认识

近年来，政府性债务在推动县级城市经济社会发展中

扮演着不可或缺的角色，地方政府性债务作为地方政府的

资金筹措手段，目的是地方政府为满足经济社会发展的需

要，满足人民群众的需求，在自身财力不能满足其需要时

借助政府信用，向金融组织或社会法人、其他组织进行举

债的行为。而债务是一把“双刃剑”，一方面它会助跑经

济，另一方面它又会因为对它的依赖性而产生一系列的风

险。政府性债务风险是一场输不起的战斗，值得深思。

（一）县城政府性债务的普遍现状。

政府为什么要举债？归根结底，是人民日益增长的城

镇化需求和地方财力严重不足之间的矛盾所致。尤其是县

级城市是国家城镇体系中最基本的单元，是连接城乡的纽

带，处在城乡结合的连接点，人民群众对城镇化建设的需

求最为强烈。而县城相对税源较少，依靠投资拉动经济发

展的动力严重不足，地方政府只有依赖举债，加大对城市

基础设施建设的投入，推动民生事业的进步，从而拉动经

济社会的快速发展。

近年来，各级政府举债热席卷全国，地方政府性债务

规模逐年增长，尤其是县级城市，一些政府秉着不举债就

是吃亏的理念，大行举债的现象逐渐蔓延，债务存量规模

不断增大，巨大债务导致的不确定因素不断增加，地方政

府债务对县域经济增长的负面影响不断涌现，如何防范和

化解风险成为了举债热后的一大遗留难题。

（二）县级政府大行举债的原因。

近年来，举债发展县域经济已经成为各县区非常普遍

的现象，县级政府的债务杠杆率越来越高，债务越来越多

县级政府为什么普遍大行举债？主要有几个方面的原因。

财力有限，县域经济城镇化发展资金缺口大。县域经

济竞争激烈，投资、消费两驾马车动力不足，大量的人力

成本、配套资金的配置、创建活动的开支、城镇化建设等

压力重重，为抢占发展机遇，各地不得不通过逐年投入大

量资金来加快发展，不可避免带来负债。

制度滞后，政府债务管理随意性大。从中央到省、市，

没有形成自上而下的成熟的债务预警、管理、监管、评估

机制，给予了地方政府非常宽松的自由裁量权。各级政府

举债搞建设、举债购买服务在全国上下成为常态，政府举

债基本依靠自我约束，

监管乏力，缺乏有效的监管体系。人大监督、审计监

督、民众监督都未建立常态的监督机制，约束效力十分有

限。近年来，许多地方人大常委会积极为政府背书，甚至

违法为政府举债融资作出承诺或者担保等决议。在各方面

需求和利益的驱使下，各种各样的地方政府债务行为在监

管空白地带肆意运作，不断膨胀。

DP 唯上，政绩观出现偏差。事实证明，举债发展确实

能推动地方经济发展，刺激 DP 的增长。一些领导干部瞄准

了这一“红利”，忽略了风险、无视隐患，大兴举债，给

项目穿上更华丽的外衣，让购买的服务更加高大上，将大

笔举债而来的资金不计成本地投入到一些面子工程，创造

政绩，积累升迁资本。

（三）县域政府性债务的特点

除了政府性债务的普遍特点以外，县级城市政府性债

务还存在一些特殊性。主要表现在，一是增幅迅速、规模

巨大。在当前地方政府性债务存量大的基础上，地方政府

性债务仍呈增加之势，普遍规模巨大。二是举债无规划，

投资随意性大。部分县级政府性债务年初没有制定计划，

或随意变更计划，清偿无规划，项目建设没有严格的认证

和科学决策。三是使用效益较低。举债资金的使用效益普

遍不高，财政无能力安排偿债准备金，偿还债务的来源存

在不确定和不稳定性。四是基础设施建设负债多、收益低

大量的借款用于新城的开发建设和工业园区的整体发展，

比如新城城区道路建设、管网建设、垃圾处理工程、工业

园的基础设施投入等，这些投入都难在短时间内产生效益。

二、县域政府性债务带来的影响

（一）积极作用

近年来，不可否认，地方政府性债务对于推动地方经

济社会发展发挥了重要作用，它弥补了地方财力不足的硬

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调研报告：发挥人大优势防范化解县域政府债务风险近年来，“防控金融风险”成为县域经济发展的关键词，位列“三大攻坚战”首位。防范化解金融风险是一场输不起的战斗已成为县级政府和人民群众的共识，如何打好这一战役，防控县域政府性债务风险是关键。一、对县域政府性债务的认识近年来，政府性债务在推动县级城市经济社会发展中扮演着不可或缺的角色，地方政府性债务作为地方政府的资金筹措手段，目的是地方政府为满足经济社会发展的需要，满足人民群众的需求，在自身财力不能满足其需要时借助政府信用，向金融组织或社会法人、其他组织进行举债的行为。而债务是一把“双刃剑”，一方面它会助跑经济，另一方面它又会因为对它的依赖性而产生一系...

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