关于地方国有企业债券融资问题及其对策研究报告

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引言

受宏观经济环境、企业治理结构、企业竞争力等多重

因素的影响，中国地方国有企业的融资方式长期以间接融

资为主，且随着我国资本市场的一系列重要改革，债券融

资在地方国有企业融资中发挥着重要的作用。债券融资具

有融资成本低，保障公司控制权等优势，但其融资风险较

大，如果管理不当，将对发债企业的实体价值和声誉造成

巨大影响。在严格控制地方政府新增隐性债务及国有企业

改革的背景下，如何充分发挥债券融资优势，破解地方国

有企业融资难、融资慢等问题，是当前地方国有企业必须

重视和亟待研究的新课题。

一、债券融资的基本概念和基本理论

债券融资是指融资主体依照法定程序发行债券，并按

约定的利率和期限向债券持有者还本付息的一种融资行为

债券融资属于直接融资，是债务融资的主要方式之一。按

照审核和主管部门对债券进行分类，一般可分为银行间市

场交易商协会审核的债务融资工具、国家发改委审核的企

业债，以及证监会和交易所审核的公司债三大类。常见的

债券融资方式主要有：中期票据、定向债务融资工具、短

期融资券、企业债券、公司债券等。

与股权融资相比，债券融资的占用费，即利息更低，

且债券融资所产生的利息费用可在所得税前抵扣，因此债

券融资的成本更低。当公司经营业绩好的时候，相较于股

权融资，债券融资更能增加企业的税后利润。此外，债券

融资不会稀释发债公司的股权比例，债券持有者不能干涉

企业的经营管理和经营决策，能够保障发债公司的控制权

不旁落。但是，任何事物都有正反两面性。债券融资风险

极高，一旦发债公司现金流出现异常，无法按期、足额偿

还本息，债券持有人有权申请发债公司破产，此时甚至会

对发债公司的持续经营造成威胁。此外，一旦发债公司经

营不善，融资风险将产生负向杠杆效应，使企业的税后利

润成倍下跌。

二、地方国有企业债券融资的相关政策规定及现状

2021 年以来，国家陆续出台一系列政策，收紧企业融

资，使得地方国有企业的债券融资难度进一步提升。

2021 年4月国务院发布的《关于进一步深化预算管理

制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）指出，要加强风

险防控、健全地方政府举债机制，对失去清偿能力的地方

融资平台公司要依法实施破产重整或清算，防止出现系统

性风险，标志着地方国有企业迎来新一轮政策收紧。2021

年8月银保监会出台了《银行保险机构进一步做好地方政

府隐性债务防范化解工作的指导意见》（银保监会

〔2021〕15 号文），15 号文对地方国有企业再融资的影

响是巨大的，随着 15 号文明确“打破兜底幻觉”，地方国

有企业的地方融资平台属性持续减弱，企业属性继续增强

地方国有企业中隐含的地方政府信用再次下降。2022 年4

月上交所新出台的《xx 证券交易所公司债券发行上市审核

规则适用指引第3号—审核重点关注事项》对城市建设类

国企申报发债做出规定，明确城市建设企业在申报公司债

券时，应当满足地方政府性债务管理的相关要求，承诺不

得新增地方政府债务，并且募集资金用于偿还的存量债务

不得涉及地方政府隐性债务；对于资产规模较小或主体资

质不佳的城市建设企业，应结合企业自身情况，制定合理

的申报方案，并采取借新还旧等措施保障企业的债券偿还

能力。各监管部门的合规性监管进一步收紧，对于地方国

有企业的债券融资，依然具有较大的不确定性。

三、目前地方国有企业债券融资存在的问题

地方国有企业长期以来因市场化经营能力不足，投资

的项目收益回报率低、资产质量差，导致其历史债务负担

重、资产结构不良、资产负债率高，无法通过自身的经营

能力实现资源到资产、资本、资金的良性循环。

地方国有企业承担着地方城市投融资任务，而其债务

过度依赖再融资滚续，一旦融资渠道受阻，极易引起违约

事件。目前，地方国有企业在债券融资方面主要存在以下

问题：

（一）受地方政府债务率影响大

目前，部分地方政府存在较大的债务压力。2021 年以

来经济下行压力逐渐增大，潜在的金融风险逐渐暴露，债

券违约现象愈演愈烈。交易所按照地方政府债务率红橙黄

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摘要：

关于地方国有企业债券融资问题及其对策研究报告引言受宏观经济环境、企业治理结构、企业竞争力等多重因素的影响，中国地方国有企业的融资方式长期以间接融资为主，且随着我国资本市场的一系列重要改革，债券融资在地方国有企业融资中发挥着重要的作用。债券融资具有融资成本低，保障公司控制权等优势，但其融资风险较大，如果管理不当，将对发债企业的实体价值和声誉造成巨大影响。在严格控制地方政府新增隐性债务及国有企业改革的背景下，如何充分发挥债券融资优势，破解地方国有企业融资难、融资慢等问题，是当前地方国有企业必须重视和亟待研究的新课题。一、债券融资的基本概念和基本理论债券融资是指融资主体依照法定程序发行债券，并按约定...

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