关于城市更新中存量土地开发利用的若干问题思考

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城市更新是城市政府通过优化配置城市国土空间资源、

提升城市功能、改善人文环境的综合整治活动。国家“十

四五”规划和 2035 年远景目标纲要提出，实施城市更新

行动，推动城市空间结构优化和品质提升。继珠三角、长

三角地区近年来城市更新工作的推进，2021 年北京、重庆

等地也相继开展了城市更新行动，推动城市建设发展由增

量开发向城市更新转变。笔者通过分析存量土地利用的特

征、土地利用的法律政策、城市更新的目标取向等，对推

动城市更新工作所须关注的问题进行了思考。

一、城市更新中的土地类型

城市更新是一种综合性、系统性、多维度的行为，其

类型划分也因标准、依据不同而各异。以城市更新中是否

涉及土地空间调整、用途改变等土地条件的变化为标准，

可将城市更新分为两种类型：第一种是不涉及现状土地发

生改变的城市更新，如老旧小区、老旧厂房不改变土地使

用条件下的功能完善行为；第二种是涉及土地再开发再利

用的城市更新，如通过变更土地用途、转让、收回再供应

土地合并和分割、使用年期调整等土地使用条件实现城市

更新。国内的城市更新多是涉及土地的再开发再利用，涉

及的土地主要具有以下三个特征。

1.城市更新中的土地多为存量建设用地。我国的建设

用地供应，分为存量和增量两部分。“增量土地”主要是

政府通过土地征收和农用地转用，以出让和划拨方式供应

的土地，体现的是土地所有权人与使用权人之间的关系，

即“土地一级市场”；“存量土地”是指城乡建设已占有

或使用的土地，其开发利用主要是现有土地使用者之间的

交易，即“土地二级市场”。城市更新中的土地主要不是

政府新征收和供应的土地，而是已成为建设用地的部分。

2.城市更新中的土地多为国有土地。城市更新的范围

主要在城市建成区。根据法律规定，城市土地归国家所有

因此，城市更新中的土地性质多为国有。当然，不排除由

于多种原因，在城市范围内存在集体建设用地的情况，如

城中村的宅基地和集体产业用地。

3.城市更新中的土地多为低效用地。广义上讲，城市

更新中的土地是指所有建设用地。狭义上讲，城市更新中

的土地多是现状建设用地利用不合理、利用效率和效益不

高的建设用地，即具有开发利用潜力的现有城乡建设用地。

二、存量土地利用政策的内在特征

1.存量土地开发利用的主体具有多元性。国家出台的

政策中，明确鼓励原土地产权人自行开发、合作开发存量

土地。只有在原土地产权人无意愿自主开发和合作开发的

条件下，才可以向政府申请收回土地，纳入储备。换言之

在存量土地开发利用的顺序上，国家政策将原土地产权人

自行开发土地放在第一位，合作开发土地放在第二位，政

府收回土地再供应放在最后一位。政策的目的十分明显，

就是鼓励产权主体、市场主体和社会资本开发利用存量土

地资源。

2.存量土地开发利用的方式具有灵活性。国家出台的

政策明确提出，存量土地开发利用涉及土地改变用途、转

让的，只要原有的土地使用合同没有明确约定、地方政策

没有明确规定必须收回土地重新招标拍卖挂牌出让，就可

以采取补办协议出让手续（即“存量补地价”）的方式，

进行再开发利用。在广东、上海等地的“三旧”改造、城

市更新政策中，“存量补地价”的协议出让政策成为政府

最重要的土地政策。

3.存量土地增值收益的分配具有共享性。国家出台的

政策明确，原依法取得的工业用地改造开发后，提高厂房

容积率但不改变用途的，停车场增加容积率的，免收地价

款；利用现有工业用地兴办先进制造业、生产性及高科技

服务业、创业创新平台等国家支持的新产业、新业态建设

项目的，可继续按原用途、原产权形态使用，不按新用途

收取地价款。这些减免土地收益的实质，是国家与用地者

共享土地规划调整所产生的增值收益部分。与增量土地出

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摘要：

关于城市更新中存量土地开发利用的若干问题思考城市更新是城市政府通过优化配置城市国土空间资源、提升城市功能、改善人文环境的综合整治活动。国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。继珠三角、长三角地区近年来城市更新工作的推进，2021年北京、重庆等地也相继开展了城市更新行动，推动城市建设发展由增量开发向城市更新转变。笔者通过分析存量土地利用的特征、土地利用的法律政策、城市更新的目标取向等，对推动城市更新工作所须关注的问题进行了思考。一、城市更新中的土地类型城市更新是一种综合性、系统性、多维度的行为，其类型划分也因标准、依据不同而各异。以城市更...

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