国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见

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国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押

二级市场的指导意见

国办发〔20XX〕XX 号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属

机构：

土地市场是我国现代市场体系的重要组成部分，是资源要

素市场的重要内容。改革开放以来，通过大力推行国有建设用

地有偿使用制度，我国基本形成了以政府供应为主的土地一级

市场和以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场，

对建立和完善社会主义市场经济体制、促进土地资源的优化配

置和节约集约利用、加快工业化和城镇化进程起到了重要作用。

随着经济社会发展，土地二级市场运行发展中的一些问题逐步

凸显，交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、

政府服务和监管不完善等问题比较突出，导致要素流通不畅，

存量土地资源配置效率较低，难以满足经济高质量发展的需要。

为完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，结合各地

改革试点实践，经国务院同意，现提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想

为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，

紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全

面”战略布局，认真落实党中央、国务院决策部署，充分发挥

市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，坚持问

题导向，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以促进土地

要素流通顺畅为重点，以提高存量土地资源配置效率为目的，

以不动产统一登记为基础，与国土空间规划及相关产业规划相

衔接，着力完善土地二级市场规则，健全服务和监管体系，提

高节约集约用地水平，为完善社会主义市场经济体制、推动经

济高质量发展提供用地保障。

（二）基本原则。

把握正确方向。坚持社会主义市场经济改革方向，突出市

场在资源配置中的决定性作用，着力减少政府微观管理和直接

干预。落实“放管服”改革总体要求，强化监管责任，减少事

前审批，创新和完善事中事后监管，激发市场活力，增强内生

动力。

规范市场运行。完善交易规则，维护市场秩序，保证市场

主体在公开、公平、公正的市场环境下进行交易，保障市场依

法依规运行和健康有序发展，促进要素流动和平等交换，提高

资源配置效率。

维护合法权益。坚持平等、全面、依法保护产权。充分尊

重权利人意愿，保障市场主体合法权益，实现各类市场主体按

照市场规则和市场价格依法平等使用和交易建设用地使用权，

实现产权有效激励。切实维护土地所有权人权益，防止国有土

地资产流失。

提高服务效能。强化服务意识，优化交易流程，降低交易

成本，提高办事效率，方便群众办事，全面提升土地市场领域

政府治理能力和水平。

（三）目标任务。建立产权明晰、市场定价、信息集聚、

交易安全、监管有效的土地二级市场，市场规则健全完善，交

易平台全面形成，服务和监管落实到位，市场秩序更加规范，

制度性交易成本明显降低，土地资源配置效率显著提高，形成

一、二级市场协调发展、规范有序、资源利用集约高效的现代

土地市场体系。

（四）适用范围。建设用地使用权转让、出租、抵押二级

市场的交易对象是国有建设用地使用权，重点针对土地交易以

及土地连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并交易的情况。

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摘要：

国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见国办发〔20XX〕XX号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：土地市场是我国现代市场体系的重要组成部分，是资源要素市场的重要内容。改革开放以来，通过大力推行国有建设用地有偿使用制度，我国基本形成了以政府供应为主的土地一级市场和以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场，对建立和完善社会主义市场经济体制、促进土地资源的优化配置和节约集约利用、加快工业化和城镇化进程起到了重要作用。随着经济社会发展，土地二级市场运行发展中的一些问题逐步凸显，交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府服务和监管不完善...

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