关于提升我市基层治理能力的调研与思考

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关于提升我市基层治理能力的调研与思考

随着城市化工业化进程的加快，农村人口加速向城市

转移，不少农业人员转变为工业和服务业从业人员。因此

农村人口大幅减少，乡镇政权运行的人口基础发生了重大

变化。同时，农村的生产生活方式和社会结构也发生了深

刻的改变，特别是在免除农业税和农村土地一系列改革后

农村土地流转和集约化开发利用全面铺开。乡镇作为农业

生产组织者、基层社会管理者和税收管理者的角色逐步退

化，乡镇政权运行的产业基础和社会基础也发生重大变化

这种变化必然要求乡镇治理实现转型。党的十八届三中全

会提出了实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，

2021 年中共中央国务院出台《关于加强基层治理体系和治

理能力现代化建设的意见》，明确提出基层治理是国家治

理的基石，统筹推进乡镇治理是实现国家治理体系和治理

能力现代化的基础工程。乡镇治理是国家基层治理的基础

和重心所在，乡镇治理体系是国家基层治理体系的重要组

成部分，乡镇治理能力是国家治理能力在乡镇基层的直接

体现。也就是说，实现乡镇治理现代化是实现国家治理现

代化的重要内容和基础，在这样的背景下探讨乡镇治理现

代化具有重要理论价值和现实意义。

一、我市乡镇基本情况及改革实践

我市共有乡镇 89 个，乡镇所辖地域面积 6940 平方公

里。截至 2021 年底，户籍人口 491 万，常住人口 359 万，

地区生产总值 1382.6 亿元，一般财政预算收入 78 亿元，

一般财政预算支出 53.3 亿元。全市 89 个乡镇中，规模较

大的乡镇 22 个，中等规模的乡镇 67 个。

2019 年，乡镇机构改革的主要任务是加快职能转变，

扩大管理权限，理顺条块关系，调整优化机构设置，合理

配置编制资源，推动治理重心下移。全市每个乡镇机构限

额12 个，统一设置“七办五中心”。其中必设机构 5个：

党建工作办公室、党政综合便民服务中心、社会治安综合

治理中心、综合行政执法中队、退役军人服务站。其他机

构，各乡镇可根据工作需要和资源特色灵活设置。2022 年，

省委、省政府出台了《关于深化乡镇管理体制机制改革的

若干意见》，从明确乡镇主责主业、优化机构设置和编制

配备、规范建设综合行政执法机构、标准化建设行政审批

服务中心、强化对乡镇支持保障措施、健全为乡镇减负长

效机制等 6个方面，细化33 条具体措施，进一步推进乡镇

管理体制机制改革。通过 2019 年乡镇机构改革和 2022 年

乡镇管理体制机制改革，全市乡镇政府职能进一步转变，

基层管理体制创新成果不断涌现，乡镇机构设置更加规范

人员编制和领导职数更为合理，乡镇综合执法更加规范，

便民服务途径更加便利。乡镇机构改革为农村基层治理提

供了更加有力的体制机制支撑。

二、我市乡镇治理存在的问题

当前，全市乡镇基层治理仍存在诸多问题，影响机构

管理和运行的体制机制障碍还未得到根本清除，主要表现

在以下几个方面。

（一）乡镇职能转变不到位，权责不统一

1.乡镇职能定位不准，权责失序。层级越高，专业化

程度就越高，人员数量也越多；层级越低，内部分工就越

粗放，人员数量也越少，专业化程度也越低。“上面千条

线、下面一根针”，在强调“上下对口”、多数工作“一

竿子插到底”的背景下，县直各部门在乡镇都要求有自己

的“腿”。乡镇一个办公室甚至一个工作人员需要对口上

面多个部门，一人多岗、身兼数职、一人多责的情况非常

普遍。另外基层干部还要经常应对秸秆禁烧、信访维稳、

拆迁安置、安全生产巡查等各项临时任务，疲于奔命。

2.县乡关系不顺畅，权责失衡。权责配置不科学，县

级职能部门“权大责小”，乡镇“权小责大”。乡镇的经

济、教育、卫生、公安、司法、环保等诸多事权被县级统

筹管理或被相关部门垂直管辖，很多领域的行政执法权被

上收，财政实行“乡财县管”，但是有关责任和任务却不

断下放，导致乡镇有事无钱、有责无权。工作做好了，职

能部门报成果；出了问题，乡镇受问责。比如，地方发生

了安全事故、环保问题，首先追究乡镇的责任，这种权责

不统一的现状给乡镇造成很大压力。当前，县乡关系畸形

化，权力和责任不对等、任务和财力不匹配、人手与任务

不相称、行为与角色不协调等问题普遍存在。

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摘要：

关于提升我市基层治理能力的调研与思考随着城市化工业化进程的加快，农村人口加速向城市转移，不少农业人员转变为工业和服务业从业人员。因此农村人口大幅减少，乡镇政权运行的人口基础发生了重大变化。同时，农村的生产生活方式和社会结构也发生了深刻的改变，特别是在免除农业税和农村土地一系列改革后农村土地流转和集约化开发利用全面铺开。乡镇作为农业生产组织者、基层社会管理者和税收管理者的角色逐步退化，乡镇政权运行的产业基础和社会基础也发生重大变化这种变化必然要求乡镇治理实现转型。党的十八届三中全会提出了实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，2021年中共中央国务院出台《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设...

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